80%的县域考核不应该只算经济账
2024即将收官，新一年的政策取向不仅影响城市发展预期，更关乎城乡居民日常生计。站在“十五五”谋篇之际，“城”和“人”的故事将如何续写？
根据中央经济工作会议最新部署，明年9大重点任务中，“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”和“加大区域战略实施力度，增强区域发展活力”分别被委以重任。
我们注意到，和往年中央经济工作会议的要求相比，城乡融合和区域战略此番不仅被分开表述，着墨篇幅也更多。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚认为，二者之所以被放到了更重要的位置上，最根本的原因在于中国追求的现代化，是全体国民共同富裕、城乡共同繁荣的现代化。
从这个视角讲，缩小城乡差别和地区差距，是我们迫切需要解决的问题。“但中国有句古话叫‘事缓则圆’，”尹稚在接受每日经济新闻·城市进化论专访时表示，中国现在面临的日益复杂的国际国内形势，恐怕无论下什么样的“猛药”，都不会有立竿见影的效果，所以“这是一个长期任务”，“不用把它跟明年挂得那么紧”。
而县城作为“城尾乡头”，这次被中央经济工作会议两度点名——不仅要“因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展”，还要“大力发展县域经济”。
尹稚在受访时提到，县城发展首先得有产业，需要因地制宜找到比较优势。他表示，县城之所以是推进新型城镇化建设的重要载体，不是因为它承载的人最多、创造的GDP最大，而是因为“粮食要有人种、边境要人守、乡村要人振兴、生态要人守护”，这几个作用是其他地区无法替代的。
01
进城的“人”
让他们具备现代化的中高端劳动技能
城市进化论：推进农业转移人口市民化一直是新型城镇化的首要任务，但到目前为止，我国的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率还有比较大的差距，您认为进城落户主要卡在哪里？
尹稚：其实在一个现代化社会里，城镇化率的指征性会变得越来越弱。一个最直白的解释，就是中国老百姓不一定非要生活在城市才能过上好日子。从我们这几年的观察看，城乡双栖的人口正在快速增长，很难分清楚一个人、一个家庭究竟应该算城市人口还是算乡村人口。
以我的观点看，城镇化率这个指标的重要性会逐渐淡化，不用一直盯着这个数据。因为这个指标来自200年前工业革命初期，那时候人们要是不进城，就找不着非农业的工作，就享受不到公共服务。但那个年代的城乡差别跟现在肯定不能同日而语。
经过这么多年的努力，我们解决了相对贫困的问题，也在不断地做公共服务的均等化，交通、通讯、排水等基础设施也不断通城达乡，年轻一代无论在城市生活还是在农村生活，感受到的区别会越来越小。如果住在农村，15分钟到半个小时，他就能找到一个城市化的地区就业、受教育、享受各种更高质量的公共服务。如果住在城里，他也可以在很短的时空范围内，重回乡村，享受田园风光、享受更好的环境质量。这样的话，他还在意自己一定是城市户口还是农村户口吗？
而且农民工不愿意真正“离开”农村，不单是土地，还有集体经济的分配权益等附加在土地上的利益。城市里的房地产不会再涨价了，但是农村这部分资产的升值潜力是巨大的。农民看好这件事，这种时候他怎么会着急换户口呢？
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城市进化论：所以市民化真正的难点是他们进城之后如何融入城市生活的问题。
尹稚：是的。一个农村转移出来的劳动力，从事非农业劳动到最终融入城市社会，并且具有代际的发展能力，或者叫“阶层跃升能力”，从全球的普遍规律看，一般要一两代人才能够实现。不是说今天换了户口本，他就具备城市居民的消费能力了，往往需要历经几代人，才能实现对一个陌生社会的完整融入。
我们城镇化上半场解决了“进得来”的问题，除了极个别超大城市外，落户没人拦着了。但你进得来，能住得下吗？过得好吗？这些都还没完全解决。但这也不是一天两天、几项政策，就能立竿见影解决的。
实现稳定就业，这是第一要务，如果没有稳定的就业，他就不可能对未来有任何的期待，你也别指望他真的在这里落户、真的敢在城里安家。
我们看到，农民工这两年的落户诉求其实是持续下降的。疫情前后大概下降了十个百分点，主要原因是他的就业不稳定了。这里面有客观因素，比如外贸订单减少等，但还有一些主观因素，比如到现在为止，各个省市执行的农民工培训教育计划，仍然是当初出现“农民工”那个时代定下来的六百多项劳动技能。数量听着大，其实都是低技术含量的劳动技能，跟现在的产业转型升级需求和目标是完全不配套的。
城市进化论：这个技能培训标准过时了。
尹稚：现在的建筑行业，从内到外都开始逐步造楼机化和机器人化了，如果他只会砌墙、木工等简单劳动技能，没有高职这个级别的培训，很可能连生产线都看不了，扛个铺盖卷进城转一圈还是要回家。
所以我一直呼吁，要大幅度提高和改变所谓的农民工劳动技能培训标准，要在农村剩余劳动力多的地区，大力普及中等职业教育、大力发展高等职业教育。让所谓的农民工，也就是未来我们成长起来的年轻一代劳动力，具有现代化的中高端劳动技能。
02
投入的“钱”
多花在连人带设备的软环境配套上
城市进化论：有人就会有需求。国家发改委此前表示，新型城镇化蕴藏着巨大的内需潜力，城镇化率提高一个百分点能拉动万亿元规模的新增投资需求。在当前环境下，如何更好发挥城镇化对内需的拉动作用？
尹稚：首先需要明确，中国人的衣食住行，所谓的基础型消费，已经基本没什么潜力可挖了。
比如住房，我们以家庭为单位的自有产权住房数量是全球最多的，说白了，该买房子的人都买了，剩下的是真买不起房的，那就应该提供保租房，在城里搞租售同权，让人家安居乐业。现在的住房问题反映的是结构性错配，新市民没有办法拿到廉价的住房，农民工没有办法在城里拿到一个可以负担的落脚点，这是我们要解决的问题。
再比如家电，绝大部分是耐用消费品，不需要三天两头地更换，所以这次大家对家电以旧换新的响应，和20年前的家电购买补贴、家电下乡补贴相比，也就没那么强烈。
所以，这种满足基本需求的消费，除了新能源汽车，基本到顶了。我们下一步真正的消费成长空间应该是发展型消费，就是跟人类的自身发能力建设有关的消费，这里面，教育、医疗是核心。
目前中国人连续受教育年限是低于发达国家的。而医疗的问题，无论从医疗本身的体制变革，还是医疗过程当中，国家、个人、雇佣者如何建立更合理的分担机制，也都还有很多事情要做。所以老百姓讲住房、教育、医疗是“新三座大山”，一点都不夸张。
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城市进化论：这些都需要大量的政府投入。
尹稚：这是肯定的。教育、医疗带有很强的公共服务属性，不能指望老百姓用市场化的方式去做。下一步要实实在在提高老百姓的消费能力，为中低收入群体减负，就得把发展型消费里边政府应该投的东西投够，依靠政府投入把“新三座大山”搬掉，才能解除大家的后顾之忧，让他们在日常的基础型消费中能更上一层楼。
所以这个时候，通过提高政府消费的份额，来带动新增投资需求是可以理解的。但不能把这种新增投资需求简单认为是“又要盖大楼了”。我们必须看到，这个需求和高质量发展过程当中需要的各种软环境建设是密切相关的，和下一步满足全体国民物质需求以外的精神需求发展也是有关的，同时还跟我们补齐发展型消费短板进而刺激基础型消费也密切相关。
城市进化论：这部分钱具体应该怎么投呢？
尹稚：公共服务本身包含了“软”“硬”两个方面，这么多年，我们在硬件上的投入力度是非常大的。举个例子，大家可以看一下“每千人拥有的医院床位数”，其实很多县城的床位数是高于超大特大城市的。但县城缺什么呢？第一，设备水平不高。这么多年的政府投入，都是建房子、建大楼，而对这里面的质量、内涵重视不够，所以有了大楼、有了床位，还是没人来就医，真要看病，还是往北上广深跑，因此，接下来的政府投入，就不要再投床位数了，而要配上好的设备和好的医生。
因此，对那些愿意去边远落后地区的医师们，得有激励机制，应该有更多的补贴。同时除了购买好的设备，也要更加注意后续维护的资金投入，不然出了故障很容易就闲置了。所以，如果说一次性的土木工程建设是“硬件”投入的话，和它的质量提升相关的，后续连人带装备的所有这些软环境的配套也能跟得上。
这个带动，的确会产生万亿级的市场，但这些钱千万不要都投到土木工程上。我们并不缺大楼，我们缺的是大师。应该多花钱在“人”的身上，花在可持续运维的这些装备的购置、升级换代和维护保养上，这样才能让砸下去的这些“土木工程”真正发挥作用。
03
县城的产业
主动加入更高能级城市的产业圈
城市进化论：这次中央经济工作会议特别提了要因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展。您如何理解“一体发展”？
尹稚：二十届三中全会此前明确提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，就是强调三者要绑到一起。
我们的产业发展已经开始出现从城市向外围地区溢出的态势，包括产业链里的中下游产业，和集群化里面的第二、第三圈层的产业。而溢出的最直接动力，就是寻找更低的物业成本，物业成本降下来，他的本业的投入产出比才能提上去。正是这种溢出效应，给了县一级单元参与现代产业分工的大好机会。
大家都知道，在一个县里，想建一个独立的工业体系、建龙头企业，几乎是不可能的，它一定是更高层次的链主企业的一个节点，或者链条上的一个组成部分。
所以县城发展，首先得有产业，但是这个产业大概率不是异想天开“蹦”出来的，它得主动加入更高能级城市的产业圈，寻找自己的专业化定位、精细化分工，根据自身比较优势来把某种产业做大做强。
当然，产业不一定是工业，农业产出好也行，有特定旅游资源也行，但是没有产业肯定不行。
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城市进化论：所以要因地制宜，找到比较优势。
尹稚：是的。而且县城是有多种含义的，我们国家的县级行政单元1860多个，只有20%是在城市化地区，剩下的80%里面，差不多一半在农业主产区，一半在生态保育地区。这就意味着，80%的县域考核不应该只算经济账。
它之所以叫重要载体，不是说它承载的人最多、创造的GDP最大，而是说它有几个作用是其他地区无法替代的，包括粮食要有人种、边境要人守、乡村要人振兴、生态要人守护，这四个目标的实现和“县”有非常大的关系。
同时，县城作为“城尾乡头”，是一个很好的平台，科技资源、城市资源下乡，很难一步到位，直接进村，那就需要县城作为枢纽和中转基地。
就拿回乡养老来说，之前很多青年老年人（60岁~70岁）尝试过直接在村里租房子，但他们回去之后很快就发现，基础医疗得不到保障。国家发改委前几年开始推，每个县城要有一个高等级医院，要有一张救护网络，就是希望先解决这个问题，至少打了120之后，15分钟内能有救护车来接。
所以我常说县城是人生的“驿站”，是一个非常重要的联系城乡的枢纽，是城乡资本汇集、资源交换的一个重要平台。虽然它永远不会成为中国矗立于世界的最主要的“发动机”，但它是保障基层稳定和安全的最重要的载体。
城市进化论：相比于东部地区大城市的产业“溢出效应”，中西部的大城市还没有完全“吃饱”，县域该如何发展？
尹稚：一方面，建设国家战略腹地和关键产业备份，下一步会给以成渝为代表的中西部地区更多机会，同时，它涉及到城市转变发展方式的一个非常重要的意识变化。
过去我们的大城市有一个不良传统，就是“有便宜必须占完”，所有能吸引来的东西都要揣在自己兜里。但大家知道，“一城独大”情况下造成的整体物业成本的抬升，并不是所有人都承受得了。如果纯粹按经济规律看，所有东西都向中心城市、中心城区集中，其中有相当一部分的边际效益会下降，规模其实已经不经济了。
那么，如果大城市“想得开”，可以用产业链的链接方式、用资本链的调控方式，把这些放在自己手上没那么经济的东西，放到周围的兄弟姐妹的兜里去，这样就形成了一种网络化的生态，大城市只拿产业集群最核心的那部分，把第二圈层和第三圈层的这个集群型产业分散出去，最后实现共赢。
推动中东西部的产业合作，其实也是为了发挥各自优势，而不要“卷”同一件事、同一样东西。因为现代产业最重要的内核就是分工，这是经济理论最底层的常识。
文字 | 余蕊均 淡忠奎
来源 | 城市进化论
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