建一条路很贵，持续管理和养护也很贵，对于一些收益有限、需要长周期才能得到回报的公路来说，延长收费期限，有助于降低财政补贴压力、提高企业投资积极性
文 | 李皙寅
编辑 | 王静仪
依法延长公路收费年限，这一推进了10年的立法议题，如今正加速落地。
要想富，先修路。36年来，中国高速公路从无到有，成为全球第一，如今正奋力从大到强。
建设一条路太贵了，当初为了更好地撬动各方资本，加速道路建设，1988年相关部门订立了法规，准许“贷款修路、收费还贷”。
交通运输部此前明确表示，实践证明，收费公路政策实现了政府、企业、公众多方受益、一举多得，是符合中国基本国情并应该长期坚持的正确选择。
现行条例规定，经营性公路最长收费年限不超过30年。但如今，36年过去，根据相关标准，不少收费公路的时限临期。
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虽然乍看之下，有些建设单位已经回收了建设成本。但是，管养单位同样需要一笔稳定的收入，以管理和养护道路，保障道路的健康及通行质量。
同时，中国高速公路的发展也到了新的阶段，东部沿海地区的高速建设早、造价低、债务规模小；相比之下，中西部地区作为近年来新增高速的重点区域，债务规模较大。对于一些投资回报周期长、收益有限的公路，企业投资积极性低。如果收费公路期限不延长，财政补贴受限，地方高速公路建设挑战不小。
在高速公路行业收支缺口巨大的背景下，围绕相关法规修订，依法调整公路收费时限等相关话题，已经讨论了10年。如今，这一待解的问题，迎来了破局的关键。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，，完善流通体制，加快发展物联网，健全一体衔接的流通规则和标准，降低全社会物流成本。《决定》还指出，深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化。
在业内看来，收费公路政策优化进入纲领性文件，足见重视程度很高，这有助于借助顶层设计，打通此前立法工作的难点和堵点。
01
中国高速站稳世界第一
未来修路重点是西部
1988年10月31日，历经四年时间，沪嘉高速公路建成通车，这是中国大陆第一条高速公路。
当时，高速公路在中国还是很新的概念，要不要建、如何建曾引发了多场激烈的思想碰撞。有些人以修建高速公路投资大、占地多，不符合中国国情为由而反对。还有人积极主张修建高速公路。
原交通部副部长李居昌回忆称，最早建设的时候，不敢叫“高速公路”，只说是“汽车专用路”，但是具备随时改成高速公路的必要条件。直到路建出来，各方体验效果不错，得以正名和推广开来。
同年，财政部，交通部，物价局联合发布了《贷款修建高等级公路大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，即“贷款修路、收费还贷”政策。这一政策为高速公路收费提供了法律依据，并对之后高速公路的发展提供了最主要的资金来源。
这打破了财政资金不足的束缚，有效支撑了经济社会快速发展对公路交通的旺盛需求。
效果斐然。2012年，中国高速公路通车里程达9.6万公里，首次超越美国，居世界第一。截至2023年底，中国高速公路通车里程达18.36万公里，增加0.64万公里；国家高速公路里程12.23万公里，增加0.24万公里。
图片来源：联合资信
如今的中国正在从交通大国加速迈向交通强国。
7月21日，《决定》全文发布。这份纲领性文件，重点部署未来五年的重大改革举措。其中提到，完善流通体制，加快发展物联网，健全一体衔接的流通规则和标准，降低全社会物流成本。深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化。
公路按其在公路路网中的地位，分为国道、省道、县道和乡道，按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。从运营主体分类来看，收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。
随着国家逐渐取消政府还贷二级公路收费，以及高速公路通车里程的增加，中国收费公路结构不断优化。
目前东部路网基本建成，未来高速公路网络的发展中心将向西移动。根据联合资信提供的数据显示，分区域看，广东、云南、四川高速公路里程数位列全国前3名，西部地区路网规模2023年底高速公路里程占全国比重达38.49%，
根据国家发展改革委和交通运输部印发的《国家公路网规划》，到2030年中国将建成总规模约16.2万公里（含远景展望线约0.8万公里）的国家高速公路，普通国道约29.9万公里，其中国家高速公路网由7条首都放射线、11条南北纵线、18条东西横线、6条地区环线、12条都市圈环线、30条城市绕城环线、31条并行线和163条联络线组成。
华东地区一家交投集团的专家告诉我们，一些建设较早、资质较好的高速公路公司路产剩余经营期也就还有个十余年；而且建设高速公路是个资金密集型工程，建设资金大多源于资本金和银行贷款，债务负担不低。
上述专家补充称，东部沿海地区的高速建设早、造价低、债务规模小；相比之下中西部地区作为近年来新增高速的重点区域，债务规模较大。对于，一些投资回报周期长、收益有限的公路，企业投资积极性低。如果收费公路期限不延长，财政补贴受限，地方高速公路建设挑战不小。
02
修路养路都要钱
《管理条例》修订正当时
从需求的角度来看，交通基建有助于提高物流效率，提高城市化水平；从投资的角度来看，也是逆经济周期中政府投资的重要方式之一。
然而，现有的《收费公路管理条例》已无法有效支撑收费公路的可持续发展。问题集中在几方面：一，收费标准和期限的不合理导致投资回报难以实现；二，随着建设和维护成本的持续增长，收支缺口日益扩大，债务风险加剧；三，多模式管理、多标准收费的模式，不利于路网整体效益的发挥。
自2022年以来，交通运输部不再披露全国高速公路通行费收支情况，但从历史数据来看，高速公路行业收支缺口巨大。
联合资信的数据显示，支出总额以对存续债务的还本付息支出为主，2021年占82.33%，由于存续债务规模大，高速公路行业年度通行费收入无法覆盖当年还本付息支出，只能覆盖利息支出。
根据现行的《收费公路管理条例》，政府还贷收费公路收费期限最长20年，经营性公路最长收费年限不超过30年。
自2013年起，《收费公路管理条例》的修订稿已多次向社会征求意见，也多次列入了交通运输部年度立法工作计划，当时意见稿一大修订内容就是调整收费期限。但时至今日尚未完成修订，可见修订工作难度之大。
这一横亘至今逾十年的问题，有望得到突破。
在国务院公布《国务院2024年度立法工作计划》中，提及拟制定、修订的行政法规包括收费公路管理条例（修订），随着《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式实施，收费公路管理条例的修订或将逐步提上日程。
交通运输部法制司有关负责人在接受媒体采访时表示，将聚焦加快建设交通强国目标任务，积极回应行业发展需求，加快填补立法薄弱点和空白区，坚持开门立法，切实提升立法工作质量和效率。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对我们分析称，收费公路政策优化进入纲领性文件，足见重视程度很高，这有助于借助顶层设计，打通此前立法工作的难点和堵点。
顾大松补充称，毕竟公路建成后，客观上需要相关投入管理和养护。而现有的公路收费模式相对陈旧，伴随公路年限到期，管养费用的征收亟待法理依据。如何让公路收费有法可依，乃至高质量发展，这都需要《公路法》和《收费公路管理条例》的制度完善。
还有一些业内关注的问题，也期待能够有所回响。顾大松介绍道，像节假日高速路段限时免费政策，对于收费公路的管理者来说，减免的金额是否要有补偿、如何补偿，都需要相关法规的明确指示。这也是各界投资人长期以来关注的话题。
“期待高速公路能够实现弹性收费。”瑞银证券研究部总监徐宾告诉我们，有些路段车多了、路堵了，就可以加拥堵费；车少了、路空了，就可以下调费用。通过灵活的定价机制，提高道路通行效率，提高驾乘者的行车体验，还能让运营商提高回报率。
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7月31日，财政部副部长王东伟在国新办新闻发布会上表示，对于收费公路问题，将按照“受益者付费”原则，推动优化相关政策。
徐宾认为，每年中国公路固定资产投资都在2.5万亿以上的规模，要保持大额投资、确保交通强国的地位，引入更多社会资本、多元化的投资主体是势在必行的。这样的前提是，投资回报要有确定性，以及形成良好的退出机制。
长江证券发布研报指出，追本溯源，过高的建设成本下中国高速公路行业长期难以实现收支平衡、债务敞口持续扩大，叠加地方财政压力在过去数年的攀升，现有三十年收费期限政策的突破或势在必行。
尽管实操层面影响有限，但此次2024版《管理办法》的出台带来鲜明的政策信号，高速公路收费期限的实质性突破已经越来越近。
the end
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